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STELLUNGNAHME zum Entwurf einer Novelle der Gewerbeabfallverordnung (GewAbfV) mit Stand vom 12.02.2015
Der VKU begrüßt die Absicht des Bundesumweltministeriums, durch eine Novelle der Gewerbeabfallverordnung dafür Sorge zu tragen, dass die Entsorgung gewerblicher Siedlungsabfälle und von Bau- und Abbruchabfällen zukünftig im Einklang mit der fünfstufigen Abfallhierarchie nach § 6 Abs. 1 KrWG erfolgt. Die geringe Recyclingquote bei gemischten gewerblichen Abfällen von nur rund 17 % legt die Frage nahe, wie das Recyclingpotenzial von Gewerbeabfällen künftig besser in hochwertiger Weise ausgeschöpft werden kann.
Die Gewerbeabfallverordnung vom 19.06.2002 (BGBl. I S. 1938) enthält zwar im Grundsatz bereits heute wichtige Regelungen für die Getrennthaltung und die hochwertige Verwertung von gewerblichen Siedlungsabfällen. Die Regelungen sind jedoch teilweise zu komplex für einen wirkungsvollen Vollzug, und es werden zu viele Ausnahmen von den grundlegenden Verwertungspflichten zugelassen. Die Verordnung hat bislang noch nicht die Steuerungswirkung für die Entsorgungspraxis entfalten können, die ihr eigentlich zukommen müsste. Daher stellt auch die Verbesserung der Vollzugstauglichkeit ein wichtiges Erfolgskriterium dar.
Nachfolgend nimmt der VKU zum Entwurf des BMUB zur Novelle der Gewerbeabfallverordnung mit Stand vom 12.02.2015 Stellung. Aus Sicht des VKU besteht mit den bisherigen Novellierungsüberlegungen eine insgesamt gute Basis für eine zügige und erfolgreiche Durchführung des Novellierungsverfahrens, um so für die Entsorgungswirtschaft die erforderliche Rechts- und Planungssicherheit zu schaffen und minderwertige Entsorgungswege für gewerbliche Siedlungsabfälle sowie für Bau-und Abbruchabfälle wirksam zu beschränken. Ein spürbarer Anstieg der Recyclingquoten bei gewerblichen Siedlungsabfällen setzt aus Sicht des VKU allerdings zwingend die Ausdehnung der Quoten- und Nachweispflichten nach der Verpackungsverordnung bzw. einem künftigen Wertstoffgesetz auf gewerbliche Verpackungen voraus. Dies wird im Gesetzgebungsverfahren für ein Wertstoffgesetz noch intensiv zu diskutieren sein.
1. Stärkung der Getrennterfassung und -haltung (§ 3 GewAbfV-E)
Die Regelung des § 3 GewAbfV über die getrennte Sammlung, die Vorbereitung zur Wiederverwendung und das Recycling von gewerblichen Siedlungsabfallfraktionen bildet das „Herzstück" der Gewerbeabfallverordnung und muss künftig auch konsequenter durchgesetzt werden, damit die Ziele der Verordnung erreicht werden können.
Der VKU begrüßt zunächst, dass der Ausnahmetatbestand von der Getrennthaltungspflicht der „sortenreinen Sortierung" (bisher § 3 Abs. 2 GewAbfV) entfallen soll, da dieser in der Praxis nur schwer zu kontrollieren war und auch keine größere Bedeutung erlangt hat. Ebenfalls positiv zu bewerten ist die Streichung des bisherigen Absatzes 4 in § 3 GewAbfV zu weiteren behördlichen Einzelfallausnahmen von der Getrennthaltungspflicht; auch diese Regelung hat nach unserer Einschätzung keine praktischen Anwendungsfälle gehabt.
Die Norm des § 3 kann so von bisher acht Absätzen auf fünf Absätze gekürzt werden, wovon Lesbarkeit und Vollzugstauglichkeit der Regelung profitieren. Auch im weiteren Verfahren sollte darauf geachtet werden, die verbesserte Übersichtlichkeit der Regelung nicht wieder durch weitere Ausnahmetatbestände einzuschränken.
Eine Ausnahme von der Pflicht zur Getrennthaltung soll künftig nur noch dann eingreifen, wenn die getrennte Sammlung technisch nicht möglich oder wirtschaftlich nicht zumutbar ist, § 3 Abs. 2 GewAbfV-E. Hier fällt allerdings die Abkehr von der bisherigen Regelungstechnik des § 3 Abs. 3 GewAbfV auf, nach dem die Pflicht zur Getrenntsammlung entfällt, wenn diese technisch nicht möglich oder wirtschaftlich nicht zumutbar ist. Nunmehr besteht – insoweit positiv formuliert – die Trennpflicht nur dann, wenn die getrennte Sammlung der jeweiligen Abfallfraktion technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist. Mit anderen Worten sind technische Möglichkeiten und wirtschaftliche Zumutbarkeit nunmehr explizit positive Tatbestandsvoraussetzungen der Trennpflicht. Damit droht jedoch der Ausnahmecharakter der gemischten Erfassung wieder in den Hintergrund zu treten. Wir plädieren daher dafür, wieder zur bisherigen Regelungstechnik zurückzukehren und deutlich zu machen, dass technische Möglichkeit und wirtschaftliche Zumutbarkeit nicht positive Voraussetzungen der Trennpflicht, sondern vielmehr ihr Fehlen Voraussetzung der gemischten Erfassung sind, was z. B. auch Auswirkungen auf die Beweislast im Streitfall hat.
§ 3 Abs. 2 S. 1 GewAbfV-E sollte wie folgt gefasst werden:
„Die Pflicht nach Absatz 1 Satz 1 entfällt, soweit die getrennte Sammlung der jeweiligen Abfallfraktion unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des Einzelfalles technisch nicht möglich oder wirtschaftlich nicht zumutbar ist."
An den so formulierten Ausnahmetatbestand des Absatzes 2 kann die Folgeregelung des Absatzes 3, wonach im Falle der gemischten Erfassung Glas und Bioabfälle nicht im Gemisch enthalten sein dürfen, sprachlich besser anknüpfen. Denn Abs. 3 hat ja zunächst das Nichtbestehen der Trennpflicht zur Voraussetzung, nimmt jedoch mit Absatz 2 eine Norm in Bezug, die in ihrem ersten Satz in der jetzigen sprachlichen Fassung nicht kenntlich macht, dass sie eine Ausnahme von der Trennpflicht regelt.
Inhaltlich ist die Regelung des § 3 Abs. 3 zu begrüßen, da Glas und Bioabfälle die hochwertige Verwertung eines Abfallgemisches stark beeinträchtigen. Ebenso begrüßen wir die Dokumentationspflicht nach Absatz 4.
Für die Entsorgungspraxis und eine hochwertige Verwertung ist darüber hinaus von Bedeutung, dass krankenhausspezifische Abfälle, die unter § 3 Abs. 1 Nr. 7 GewAbfV-E fallen können, strikt von sonstigen gewerblichen Siedlungsabfällen getrennt gehalten werden, wie dies auch von der Rechtsprechung gefordert wird (VG Köln v. 19.11.2013 – 14 K 1279/11, VG Trier v. 08.09.2014 – 6 K 462/14.TR). Dieses Regelungsziel kann durch folgende Formulierung erreicht werden:
An § 3 Abs. 3 GewAbfV-E sollte folgender Satz 2 angefügt werden:
„Ebenso darf die in Absatz 1 Satz 1 Nr. 7 genannte Abfallfraktion nicht mit den übrigen in Absatz 1 Satz 1 genannten Abfallfraktionen vermischt werden, sofern in dieser Abfälle nach Kapitel 18 der Abfallverzeichnis-Verordnung enthalten sind."
2. Vorbehandlungspflicht für Gemische (§ 4 GewAbfV-E)
§ 4 GewAbfV-E regelt den Umgang mit gemischten Gewerbeabfällen zur Verwertung. Nach Abs. 1 sind die – in zulässiger Weise – gemischt erfassten Abfälle grundsätzlich zunächst einer Vorbehandlungsanlage zuzuführen. Aus der Zusammenschau mit der Regelung des § 3 Abs. 3 GewAbfV-E folgt dabei, dass in dem Gemisch weder Glas-noch Bioabfälle enthalten sein dürfen. Diese für ein hochwertiges Recycling wesentliche Einschränkung sollte jedoch ausdrücklich in § 4 Abs. 1 GewAbfV-E selbst normiert werden, um die Vollzugstauglichkeit der Verordnung zu erhöhen.
An § 4 Abs. 1 Satz 1 GewAbfV-E sollte folgender Satz 2 angefügt werden:
„In einem Gemisch nach Satz 1 dürfen Glas und Bioabfälle nicht enthalten sein."
Bei Absatz 2 sollte die Regelungstechnik dahingehend geändert werden, dass auch hier die technische Unmöglichkeit bzw. die wirtschaftliche Unzumutbarkeit eine Ausnahme von der Vorbehandlungspflicht begründen, nicht technische Möglichkeit und die wirtschaftliche Zumutbarkeit Tatbestandsvoraussetzungen der Vorbehandlungspflicht sind.
§ 4 Abs. 2 GewAbfV-E sollte wie folgt gefasst werden:
„Die Pflicht nach Absatz 1 entfällt, soweit die Behandlung der Gemische in einer Vorbehandlungsanlage technisch nicht möglich oder wirtschaftlich nicht zumutbar ist."
Für den Fall des Entfallens der Vorbehandlungspflicht ordnet § 4 Abs. 4 GewAbfV-E die Zuführung des Gemischs zu einer ordnungsgemäßen, schadlosen und hochwertigen Verwertung an. Da für die hier normierten Gemische eine Vorbehandlungspflicht gerade nicht besteht, kommt als alternative Verwertung nur die energetische Verwertung in Betracht. Dies sollte im Verordnungstext auch explizit klargestellt werden, da andernfalls der Eindruck entstehen könnte, dass Gemische, die die Vorbehandlungsanforderungen eigentlich nicht erfüllen und für die dementsprechend die Vorbehandlungspflicht entfällt, doch wieder in einer Sortieranlage „hochwertig" verwertet werden könnten.
Zudem ist im Falle einer energetischen Verwertung zu beachten, dass die geltende Gewerbeabfallverordnung hierfür in § 6 Vorgaben zur Gewährleistung der Hochwertigkeit der energetischen Verwertung macht, die in jedem Fall fortgeschrieben werden sollten.
§ 4 Abs. 4 GewAbfV-E sollte wie folgt gefasst werden:
„Sofern die Pflicht nach Absatz 1 unter den Voraussetzungen des Absatzes 2 nicht besteht, haben die Erzeuger und Besitzer die Gemische von anderen Abfällen getrennt zu halten und einer energetischen Verwertung zuzuführen. In einem Gemisch nach Satz 1 dürfen Glas, Metalle, mineralische Abfälle und Bioabfälle nicht enthalten sein."
3. Kleinmengenregelung (§ 5 GewAbfV-E)
§ 5 enthält eine Kleinmengenregelung, die bereits in der geltenden Gewerbeabfallverordnung enthalten ist (dort § 3 Abs. 7) und sich in der Praxis bewährt hat. Danach ist die gemeinsame Erfassung von gewerblichen Abfällen mit Haushaltsabfällen zulässig, wenn aufgrund der geringen Menge der gewerblichen Abfälle deren getrennte Verwertung wirtschaftlich nicht zumutbar ist.
Allerdings enthält § 5 eine wesentliche Abweichung von der bestehenden Kleinmengenregelung, da nach dem Novellierungsvorschlag als Rechtsfolge die Zuführung des Gemischs aus Haushalts- und Gewerbeabfällen zu „einer Verwertung oder einer Beseitigung" angeordnet wird, während § 3 Abs. 7 GewAbfV als Rechtsfolge die Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vorgibt.
Nach Auffassung des VKU muss es zwingend bei der Überlassungspflicht für mit Haushaltsabfällen vermischte Gewerbeabfälle bleiben, da andernfalls die Gefahr bestünde, dass Haushaltsabfälle durch ihre Vermischung mit Gewerbeabfällen gezielt der Überlassungspflicht entzogen werden. Diese Gefahr wird durch die vorgesehene Neuregelung insbesondere deshalb begründet, weil hier suggeriert wird, die Erzeuger und Besitzer von Gemischen aus Haushalts- und Gewerbeabfällen seien selbst zu einer Verwertung oder einer Beseitigung des Gemischs verpflichtet. Dies ist jedoch gerade nicht der Fall, da bei Haushaltsabfällen – und dementsprechend auch für mit Haushaltsabfällen vermischte Gewerbeabfälle – die Entsorgungspflicht des Erzeugers bzw. Besitzers durch die Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger abgelöst wird, s. § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG.
Verschärft wird die Problematik dadurch, dass die Streichung der Überlassung der betreffenden Kleinmengen an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aus der Kleinmengenregelung so verstanden werden könnte, dass der Verordnungsgeber nunmehr ausdrücklich eine Aufweichung der Überlassungspflicht für Haushaltsabfälle zulassen wolle, soweit diese mit Gewerbeabfällen vermischt werden. Dies hätte jedoch nicht nur erhebliche Risiken für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsstrukturen zur Folge, sondern würde auch gegen das vorrangige Kreislaufwirtschaftsgesetz verstoßen.
§ 5, 2. Halbsatz GewAbfV-E sollte wie folgt gefasst werden:
„…, können die gewerblichen Siedlungsabfälle gemeinsam mit den bei ihnen angefallenen Abfällen aus privaten Haushaltungen in den dafür vorgesehenen Behältnissen erfassen und nach Maßgabe der Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlassen."
Darüber hinaus ist der Anwendungsbereich der Kleinmengenregelung nicht eindeutig: Ist mit der Formulierung, dass die betreffenden Abfälle „bei den" Erzeugern und Besitzern „anfallen", gemeint, dass sowohl die Haushaltsabfälle als auch die Gewerbeabfälle von der gleichen Person erzeugt worden sein müssen? Oder reicht es aus, wenn das entsprechende Grundstück, auf dem die Gewerbeabfälle anfallen, wegen des parallelen Anfalls von Haushaltsabfällen überhaupt an die kommunale Hausmüllentsorgung angeschlossen ist?
Aus Sicht des VKU ist die Kleinmengenregelung aus praktischen Erfordernissen im zuletzt genannten Sinne grundstücksbezogen zu interpretieren. Dies muss nicht im Verordnungstext, sollte aber in der Verordnungsbegründung klargestellt werden, um Missverständnissen vorzubeugen.
4. Regelung zur Überlassungspflicht der gewerblichen Beseitigungsabfälle (§ 9 GewAbfV-E)
Nach § 9 Abs. 1 GewAbfV-E sind grundsätzlich vorzubehandelnde Abfallgemische nach § 4 Abs. 1 GewAbfV-E dem örE zu überlassen, sofern eine Verwertung technisch nicht möglich oder wirtschaftlich nicht zumutbar ist. Diese Regelung steht in einem Spannungsverhältnis zu § 4 Abs. 4 GewAbfV-E, wonach ja zunächst eine anderweitige – nach hiesiger Lesart: energetische – Verwertung durchzuführen ist, wenn die Vorbehandlungspflicht nicht greift. Mit anderen Worten bleibt unklar, ob im Falle der Unmöglichkeit bzw. Unzumutbarkeit der Vorbehandlung die Pflicht zur energetischen Verwertung (§ 4 Abs. 4 GewAbfV-E) oder die Überlassungspflicht (§ 9 Abs. 1 GewAbfV-E) gilt.
Nach Auffassung des VKU muss differenziert werden: Wenn die Pflicht zur Getrennthaltung – wegen technischer Unmöglichkeit oder wirtschaftlicher Unzumutbarkeit – nicht greift, gilt zunächst die Vorbehandlungspflicht. Entsprechende Gemische dürfen insoweit weder Glas noch Bioabfälle enthalten (was entsprechend in § 4 Abs. 1 klarzustellen ist).
Greift die Vorbehandlungspflicht wiederum nicht, ist das betreffende Gemisch energetisch zu verwerten. Das Gemisch darf insoweit Glas, Metalle, mineralische Abfälle und Bioabfälle nicht enthalten (was entsprechend in § 4 Abs. 4 klarzustellen ist).
Kommt weder eine Vorbehandlung noch eine energetische Verwertung in Betracht, greift die Pflicht zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. § 9 Abs. 1 GewAbfV-E kann also (abgesehen von den Bau- und Abbruchabfällen) nicht ausschließlich auf Gemische nach § 4 Abs. 1 GewAbfV-E Bezug nehmen, da dann unklar bliebe, was mit Gemischen zu geschehen hat, die auch für eine energetische Verwertung nicht in Betracht kommen. Die Gemische nach § 4 Abs. 4 können dabei nicht mit den Gemischen nach § 4 Abs. 1 GewAbfV-E identisch sein, da für Gemische zur energetischen Verwertung auch Metalle und mineralische Abfälle – mangels Brennbarkeit und im Einklang mit der geltenden Rechtslage (§ 6 GewAbfV) – als unzulässige Bestandteile ausgeschlossen werden müssen.
§ 9 Abs. 1, 1. Halbsatz GewAbfV-E sollte wie folgt gefasst werden:
„Sofern eine Verwertung der Gemische nach § 4 Abs. 1, der Gemische nach § 4 Abs. 4 oder der gemischten Bau- und Abbruchabfälle nach § 8 Abs. 1 und 2 technisch nicht möglich oder wirtschaftlich nicht zumutbar ist, …. ".
§ 9 Abs. 2 GewAbfV-E schreibt die bisherige Regelung des § 7 Satz 4 GewAbfV zur sog. „Pflichtrestmülltonne" fort, was der VKU ausdrücklich begrüßt. Der Pflichtrestmülltonne liegt schon bisher die gesetzgeberische Vermutung zugrunde, dass in jedem Gewerbebetrieb auch Abfälle zur Beseitigung anfallen, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen sind. Diese Regelung ist sowohl vom Bundesverwaltungsgericht als auch vom Bundesverfassungsgericht bestätigt worden.
Da die Pflichtrestmülltonne für Gewerbebetriebe für die kommunale Entsorgungspraxis von überragender Bedeutung ist, sollte in der Verordnungsbegründung klargestellt werden, dass die Regelung des § 9 Abs. 2 GewAbfV-E die bewährte Regelung des § 7 Satz 4 GewAbfV fortschreibt.
Allerdings ergibt sich insofern eine Abweichung von der bisherigen Verordnungsformulierung, als durch das Wort „hierzu" eine Verknüpfung mit der Regelung des § 9 Abs. 1 GewAbfV-E hergestellt wird. Dadurch könnte das Missverständnis ausgelöst werden, dass die Pflichtrestmülltonne nur diejenigen, grundsätzlich zu verwertenden Gemische erfassen soll, für die im konkreten Einzelfall die Verwertung technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist.
Die Pflichtrestmülltonne hat aber davon unabhängig die Funktion, diejenigen Restabfälle abzuschöpfen und von den Verwertungsabfällen fernzuhalten, für die von vornherein keine hochwertige Verwertung in Betracht kommt, wie insbesondere die mitarbeiterspezifischen, haushaltstypischen Abfälle aus Küchen- und Sanitärbereichen.
Es sollte daher klargestellt werden, dass unabhängig von der Verwertbarkeit konkreter Abfallgemische Gewerbebetriebe stets ein Restmüllbehältnis vorzuhalten haben, um die anfallenden Restabfälle einer ordnungsgemäßen Beseitigung über den örE zuzuführen.
§ 9 Abs. 2 GewAbfV-E sollte wie folgt formuliert werden:
„Die Erzeuger und Besitzer haben für die Entsorgung der bei ihnen anfallenden Abfälle zur Beseitigung Abfallbehälter des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von ihm beauftragten Dritten in angemessenem Umfang nach den näheren Festlegungen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, mindestens aber einen Behälter, zu nutzen."
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